運賃値上げが「不当な取引制限」にあたるとされ、公正取引委員会から排除措置命令および課徴金納付命令を受けた新潟交通圏25事業者のうち、16事業者が不服として審判に訴え、命令の撤回を求めて争っている。そうした中、運輸当局の行政指導があったのなら「他の事業者と共同」したとしても独占禁止法違反にならない可能性があると主張する有識者が現れた。白石忠志・東大教授。小紙は白石氏にインタビューを行い、「共同による値上げの行為を正当化し得る理由があるなら、独禁法違反にならない可能性がある」「行政指導に実効性があったかどうかがポイント」「正当化理由があるから違反でないとされた事例が少ないのは、公取委が通常はそのような事件を取り上げないから」など、タクシー業界にとって「目から鱗」と言うべき話を聞くことができた。（聞き手：三井貴也）

判断の分かれ目は「正当化理由」の有無
――白石先生は最近、ご自身で発行されているメールマガジンで、北陸信越運輸局の担当官が「各社が共同で値上げする指導をした事実はない。指導は個々の会社に対して行った」と釈明したという新聞記事を引用した上で次のようなことを書かれています。　「新聞記事が正確ならば、事業者にとって有利な証拠になるだろう。運輸局の担当官は『共同したか否か』を争点と見て、このような説明をしたと思われるが、本件の争点は『下限運賃への値上げを担当官が指導していたか』という点にもある。もしも所管官庁の専門判断で『下限運賃割れは適切ではない』と考えていたとするならば、下限運賃に値上げする行為は、かりにそれが共同によるものであっても正当化される可能性が出てくる」と（『競争法通信』第47号から要旨を抜粋）。初めて聞く考え方なのですが、これは一般的に通用する解釈なのでしょうか。

白石　今回、新潟の事業者は独占禁止法第２条第６項の「不当な取引制限」に当たるとして独禁法違反とされたわけですが、その要件としては「他の事業者と共同して」や「競争の実質的制限」があります。タクシー会社同士が互いに意思の連絡をして価格を決めるのは「他の事業者と共同して」にあたりますが、法律的にはそれだけで「不当な取引制限」に該当して違反となるわけではありません。その行為を正当化できる理由があれば、「競争の実質的制限」にあたらないということになっています。
　その行為が社会公共的目的を達成するために必要な範囲にとどまるのであれば、正当化理由があるとされます。
もし、北陸信越運輸局の担当官が、下限運賃に引き上げなければ道路運送政策からみて問題があると考えて行政指導したというのであれば、下限運賃に引き上げる行為は「社会公共的目的を達成するために必要な範囲にとどまる」ものとされ正当化される可能性がある、ということです。
　私は、カルテルを奨励しているわけでは全くありません。正当化理由が議論されるのは例外的な事例だけです。そのことは、念のため強調しておきたいと思います。

行政指導も正当化理由になり得る
――先生の著書『独禁法事例の勘所〔第２版〕』では、事業法が「刑事罰等をもって禁止」している行為を避けようとする事業者の共同行為は正当化される、という趣旨の「大阪バス協会事件」の公取委審決（平成７年）の表現が引かれ、「刑事罰をもって禁止されているか否かは重要な問題ではなく、国の政策として何が指向されているかということが重要である」（90ページ）と書かれていますが、それには、下限運賃割れの価格が刑事罰で禁止されている場合だけでなく、避けるよう行政指導されているにとどまる場合も含む可能性があると考えてよいということですね。

白石　所管官庁が望む政策に従わなければ刑罰がかかるという時のみならず、行政指導がされているという場合であっても、独禁法上の正当化理由に当たる可能性があると考えます。所管官庁の専門的知見によって、そうすることが社会公共的目的に照らして妥当だと判断されている、ということになるからで。

「行政指導」を越えてしまった「石油カルテル事件」
――ただ、公正取引委員会の鵜瀞恵子・経済取引局長らにインタビューした際には「共同して価格を決めたらアウト」とか、「価格の『か』の字も出してはいけない」と言われ、「ですが、行政指導の下でやったことじゃないですか」と反論すると、「石油カルテル事件」を持ち出され、「行政指導があっても、『共同した』のならダメだ」と言われてしまう…。このあたりは専門家の意見が割れているのでしょうか。

白石　「石油カルテル事件」の最高裁判決（昭和59年）の判決文を実際に読めばすぐにわかることですが、最高裁は、通産省（当時）の行政指導どおりの行為をしていたら事業者らには正当化理由があった、ということを前提にして判決を書いています。
　それでは、石油カルテル事件で石油会社がなぜ独禁法違反とされたかといいますと、石油会社が、通産省の指導の範囲を越えてしまった＝すなわち、通産省が指導していないことまでやってしまった、と認定されたためです。昭和40年代後半の石油ショックで産油国から輸入される原油が高騰したため、通産省としては、日本の石油会社が値上げをするのはやむを得ないとの認識のもと、「価格の上限を定めるので、ここまでは値上げしてもかまわない」という行政指導をした、と認定されました。通産省は上限を行政指導したに過ぎなかったにもかかわらず、石油会社は皆で示し合わせて上限価格に貼り付けてしまった、というのです。
　つまり、行政指導の範囲内でやっていれば社会公共的目的に沿う行為として正当化されたはずでしたが、行政指導していない範囲のことをやったがゆえに独禁法違反になった、という最高裁判決なのです。

下限運賃に揃うのは「行政指導が目指した事態」
　石油カルテル事件での通産省の行政指導は、「ここまでは値上げして構わない」という上限指導であって、その上限に皆が揃うという事態は、行政指導の当然の帰結ではないわけです。それに対し、新潟の事件で運輸局がおこなったとされる行政指導は、「下限運賃に引き上げよ」という下限価格の行政指導だということなのですから、その下限に皆が揃うことは、行政指導がまさに目指した事態であるということだと思います。「行政指導があっても、『共同した』のならダメだ」というのは、上限価格の行政指導には当てはまりますが、下限価格の行政指導にも同じように当てはまるわけではないように思います。

独禁法違反―行政指導の実効性の有無がポイント
――自動認可運賃に該当しない運賃については「利用者間に不当な差別的な取扱いをするものでないこと及び他の事業者との間に不当な競争を引き起こすおそれがないことを個別に審査する」との方針の下、「労働条件の確保の状況を公表」し、「確保が図られていないと認められるとき」には指導を受けることになっていますし、事業者は人件費や一般管理費といった経営に関する報告を毎月出さなければなりません。このような行政指導をどう評価するべきでしょうか。

白石　実際の行政指導の内容、つまり、自動認可の下限を下回る運賃を採用した事業者に対する監査の実態、厳しい監査があるために経営が難しくなったりする場合があるのか、逆に下限割れ運賃であったとしても通常の経営は可能なのか、などといった実態に応じて、独禁法違反となるかどうかの結論は変わると思います。
　もしも下限割れ運賃でも通常の事業が十分に可能であるとしたなら、「運輸局の行政指導があったから正当化理由がある」という主張はしづらくなります。逆に、行政指導が厳しいもので、これに従わなければ厳しい監査を受ける見込みがあるという実態があったとすれば、運輸局のそれだけ強い政策判断があったことを示しているということにもなりますし、また、事業者は下限運賃に値上げすることを事実上強制されていると評価される場合もあるでしょうから、正当化理由として主張し得ることになると考えます。

――事業者としては行政指導も監査も受けたくありませんし、違反した場合の処分点数の加算も単純加算ではなくなっていますので、戦々恐々とせざるを得なくなっています。ですが他方で、「行政指導があるよ」と、業界の引き締めのために強調した側面もあるかもしれません。

白石　その辺りの事実関係は分かりませんが、ともあれ、下限運賃に引き上げさせようとする行政指導が実効性を持って行われていたのかどうかということがポイントになると思います。下限割れ運賃で事業を継続しようとしたタクシー会社がどうなっているかなども参考になるでしょう。

「一般消費者の利益」をめぐって対立する主張
――では、独禁法第２条第６項の「他の事業者と共同して対価を決定し…」と「正当化理由の有無」は、ともに同等に尊重されるべき要件と認識していいのでしょうか。

白石　同等に並び立つ要件です。正当化理由があれば、第２条第６項の「競争を実質的に制限する」という要件を満たしません。多くの事例では、共同して価格を決めてしまえば、正当化理由もなく違反になりますので、共同して対価を決定したらそれだけで違反であるかのように伝えられるわけですが、それは正当化理由など考えられない多くの事件での話であり、もし正当化理由があれば、独禁法違反ではなくなります。

――具体的な話をしますと、新潟交通圏の小型運賃は新自動認可運賃の下限運賃一本になっています。事業者の側は、競争状態があるからこそ、認可運賃の最安値である下限運賃一本に貼り付かざるを得ないと主張していますが、審査官は「一本の価格にそろっているのだからカルテルだ。『一般消費者の利益』を阻害している」と決めつけてくるわけです。

白石　公取委の審査官の主張は、下限割れ運賃が道路運送法上違法ではないにもかかわらず、下限運賃に揃え、下限割れのタクシーに乗るという機会を奪って一般消費者の利益を阻害した、ということなのでしょう。それに対して、正当化理由があるという主張は、確かに一本の価格に揃ったかもしれないが、それによって事故の多発などを防ぎ、その意味で一般消費者の利益に役立っている、という主張ですね。どちらかが一方的に間違っているという話ではないと思います。

「競争が絶対だ」と強調せざるを得なかった過去の独禁法
――分かりました。「競争政策」についてうかがいます。先生は著書『独禁法事例の勘所』で「独禁法が主として目指す競争のみが国の政策ではないのであるから、そのような他の政策とも調和し必要に応じ譲り合ったうえで彫琢されたものが真の意味での競争政策であるはずだ、ということになる」とお書きになっています。「価格の『か』の字を出しただけで独禁法違反になる」と聞かされてきた者にとっては驚きなのですが、本当にこのように受け取って差し支えはないのでしょうか。

白石　競争というものは非常に大事で、競争を活発化させることが大原則ですので、競争を制限する行為は基本的に違法であるというのが原則論であることは間違いありません。独禁法は、立場が弱かった過去があるため、「これが絶対の基準だ」と強く言うようにしてきた歴史があります。政治力の強い外部と戦うため、弱い独禁法の内輪の社会では、「正当化理由などというような考え方はおよそ認めない」という考え方で気勢を上げる必要がありました。
　しかし、実際には競争ばかりではうまくいかないので、競争を一定範囲で制限したほうが社会公共的目的のために役立つ場合があります。ですから、公取委は「競争が絶対だ」と言い続けながら、それでは都合が悪い事案が出てきたら、そのような事件を取り上げないようにしてきたのです。
　取り上げないでおけば、取り上げない理由を説明する必要もありません。そうすれば研究者の目にも触れませんので、研究者はそれを理論化する枠組みを用意してこなかったのです。だから、独禁法の分野で、「正当化理由などという考え方はおよそ認めない」という現実離れした考え方が通説であり続けたわけですね。

解釈の転換点としての「大阪バス協会審決」
――たいへん興味深いお話です。

白石　そのように、何でも違反、という「理論」からみれば都合の悪い正当な共同行為は取り上げないようにしていたのに、どういうわけか取り上げてしまったのが「大阪バス協会事件」だった、ということです。いったん取り上げてしまったら、争われてしまい、矛を収めて違反でないとするには、その理由を言わざるを得なくなりました。「正当化理由があるから独禁法違反ではない」と言わざるを得なくなったのです。これが大阪バス協会審決の理論的な位置付けです。その後、大阪バス協会審決だけではなくて、さまざまなガイドラインや相談事例において「このような場合には正当化理由があるから許される」という事例が多く出てきています。たとえば、節電のために業界内の各社が輪番でピーク時の操業を抑える、という共同行為がおこなわれることがあり、公取委もそのような共同行為を認めていますが、これは、正当化理由という考え方がないと説明できません。

――ということは、大阪バス協会審決のような審決があまりないのは相談事例まででとどまったケースが多いということですか。

白石　そうですね。正当化されるような事件は正式な事件として取り上げませんから、審決で「正当化理由があるから違反なし」とする機会もほとんどない、というだけです。毎年６月か７月頃に、前年度の相談事例集が公表されますが、相談事例集の中には、毎年、正当化理由があるから違反ではないという事例がいくつも出ています。
　最後にもう一度強調しておきたいと思いますが、私は、カルテルを奨励しているわけでは全くありません。正当化理由が議論されるのは例外的な事例だけです。カルテルは課徴金という大きなリスクをもたらしますから、避けるのが無難です。

――本日は有り難うございました。（７月12日収録）

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